刑事“挂案”侦查监督面临的难题与破解路径

北京师范大学法学院教授、博士生导师  贾济东

　　[关键词] 刑事“挂案” 侦查监督 检警协作

　　[摘要] 当前，我国刑事“挂案”侦查监督面临“挂案”的内涵和外延缺乏统一标准、“挂案”监督线索获取滞后、监督手段刚性不足影响“挂案”监督质效等现实难题。刑事“挂案”的概念，应当被界定为侦查机关对刑事案件立案后，无正当理由拒不履行法定侦查职责或法定程序处置职责，长时间未开展实质性侦查活动，或虽已完成侦查活动但拒不作出移送审查起诉、撤销案件、终止侦查等法定处理决定，或在案件侦查停滞期间存在程序违法，致使案件办理长期处于违法停滞状态的情形。其类型包括应当撤案而不撤案型、消极侦查型、证据不足型三种。基于刑事“挂案”的概念界定与类型划分，可通过统一违法“挂案”的认定标准明确侦查监督事项的内容、打通检警信息壁垒推动构建常态化主动化线索获取机制、优化监督权力配置完善刚柔并济的层级化监督体系等措施，发挥检察机关监督职能，实现对违法刑事“挂案”的长效治理。

　　2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定：“及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期‘挂案’等违法情形，坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。”这是我国首次在中央层面明确将刑事“挂案”纳入刑事诉讼违法情形的范畴，同时对检察机关通过履行法律监督职能及时发现并纠正刑事“挂案”也提出了明确要求。从司法实践的情况来看，刑事“挂案”问题在侦查、起诉与审判阶段均存在，但侦查阶段的“挂案”较为突出，因此，本文以侦查阶段刑事“挂案”的检察监督为研究对象。需要说明的是，本文所讨论的侦查机关特指公安机关。

　　当前，检察机关积极深入开展依法监督和规范侦查环节刑事“挂案”清理专项工作，取得了令人瞩目的成绩。2026年最高人民检察院工作报告指出，2025年最高检协同公安部专项清理刑事“挂案”27.8万件。需要看到的是，检察机关针对刑事“挂案”所开展的专项监督虽然取得了阶段性成效，但该专项监督是基于具体政策驱动的，要想实现刑事“挂案”问题的源头治理，仅仅依靠专项监督远远不够，必须依赖检察机关长效化、规范化的侦查监督工作。本文以刑事“挂案”侦查监督面临的现实难题为切入点，在厘清刑事“挂案”概念与类型的基础上，尝试提出强化刑事“挂案”侦查监督的具体路径，以期实现对刑事“挂案”问题的有效治理。

　　一、刑事“挂案”侦查监督的现实困境

　　对刑事“挂案”开展侦查监督，是检察机关履行法律监督职能的重要内容。当前，立法供给不足、信息化技术与检警协作机制建设滞后等因素交织，致使刑事“挂案”侦查监督工作面临困境。

　　（一）“挂案”的内涵和外延缺乏统一标准

　　侦查监督工作开展的前提在于准确识别哪些刑事案件属于应被纠正的“挂案”。然而，当前司法实践中“挂案”的内涵和外延缺乏统一认定标准，主要体现在以下几个方面：一是就认定刑事“挂案”的期限标准而言，不同检察机关采取的标准并不一致，由此影响了侦查监督开展的规范化程度。二是对案件是否属于应通过侦查监督予以纠正的“挂案”问题存在分歧。三是个别地方存在混淆侦查监督边界的现象，从而导致有的监督活动不合理、不规范乃至不合法。比如，有的地方将“疑案”均纳入刑事“挂案”的清理范畴，强行要求侦查机关撤案。四是有的地方存在监督内驱力不强的问题，对真正应当予以纠正的刑事“挂案”的违法性认识不足，未能及时开展侦查监督工作，有效维护当事人合法权益和刑事司法的权威性与公信力。

　　（二）“挂案”监督线索获取滞后

　　侦查监督工作能否有效开展，在很大程度上取决于检察机关对刑事立案与侦查活动相关信息的掌握程度。然而，我国的刑事立案程序由侦查机关自主启动、自主管控，而侦查活动又具有自主性和封闭性的特点，除逮捕这一刑事强制措施的适用需要经过检察机关批准外，立案信息、其他刑事强制措施的适用情况、侦查进展情况等均无需向检察机关报备，使检察机关难以实时掌握案件动态。在刑事“挂案”治理的过程中，检察机关常处于被动监督、事后监督的地位。从当前司法实践的情况来看，检察机关对刑事“挂案”监督线索的发现仍高度依赖于当事人及其法定代理人、辩护人提出的申诉控告以及阶段性专项清理活动等渠道，常态化、主动化的线索获取机制较为欠缺。一方面，大量“挂案”清理成果几乎均来源于最高检部署的阶段性专项行动；另一方面，尽管部分检察机关尝试通过技术手段推动建立常态化、主动化的监督机制，但从现实情况来看，通过这一渠道获取的监督线索与申诉控告、专项清理等传统渠道相比仍有较大差距。此外，对于事实证据无法达到起诉标准的案件，检察机关将其退回侦查机关后，侦查机关对案件可能既不侦查也不重报，由此形成“挂案”。在此类程序倒流案件中，检察机关同样面临获取“挂案”监督线索较为被动滞后的窘境。

　　（三）监督手段刚性不足影响“挂案”监督质效

　　当前，检察机关在开展侦查监督工作时，仅享有程序建议权而无实体处分权，致使监督强制力先天不足。比如，对于某些侦查机关应当撤案而不撤案所形成的刑事“挂案”，即使检察机关依法制发《通知撤销案件书》，但最终是否撤案的决定权仍掌握在侦查机关手中，若侦查机关拒不执行撤案通知，检察机关只能通过向上级机关通报、跨部门会商的方式协调推动，监督效果依赖检警协作配合而非法律强制力，威慑力严重不足，致使难以对违法“挂案”实现根本性、一次性的纠正。

　　二、刑事“挂案”的概念厘清与类型划分

　　刑事“挂案”治理问题已成为我国刑事司法实践的“沉疴旧疾”。“挂案”不仅导致刑事诉讼程序长期空转，更严重损害当事人合法权益与司法公信力。对刑事“挂案”的概念予以厘清，是实现刑事“挂案”有效治理、规范化开展侦查监督工作的基本前提。

　　对于刑事“挂案”的概念，当前有关法律与司法解释并未作出明确规定。有观点认为，刑事“挂案”是指侦查机关在办案过程中对于案件既不了结又不向前推进，由此产生“疑案从挂”现象。也有观点认为，刑事“挂案”是刑事诉讼案件办理过程中客观存在的现象，概念本身不应加入价值评判。然而，这两种观点均存在一定缺陷。

　　第一种观点在概念界定维度存在将“挂案”窄化为证据不足的“疑案”的嫌疑，无法涵盖实践中非因证据问题导致的违法“挂案”情形。事实上，刑事“挂案”并非均源于案件事实不清、证据不足，很多情形下案件本身并不属于“疑案”，却因侦查机关的违法行为陷入停滞状态。例如，侦查机关对于不具有犯罪事实的民事经济纠纷错误立案，既无法推进侦查也不愿主动撤案；或者案件已达到侦查终结、移送审查起诉的标准，但侦查机关出于徇私舞弊、地方保护等原因拒不作出处理决定；或者案件已超过追诉时效、犯罪嫌疑人不应被追究刑事责任，侦查机关却拒不依法撤销案件或终止侦查。上述情形均不属于“疑案”范畴，而是属于需要通过侦查监督予以纠正的“挂案”。

　　第二种观点的核心缺陷在于，其仅将“挂案”视为刑事诉讼中客观存在的程序停滞现象，而剥离了概念中不可或缺的主观要素，未能认识到刑事“挂案”属于主客观相统一的、一体两面的概念。刑事“挂案”客观上表现为案件办理长期停滞且未作出法定处理，主观上要求明知这种停滞无正当理由而不予以纠正，二者不可分割。因此，该观点无法有效区分符合侦查规律的暂时性侦查停滞与需要法律规制的违法“挂案”状态。

　　基于上述分析，本文认为，应当通过侦查监督予以纠正的刑事“挂案”，是指侦查机关对刑事案件立案后，无正当理由拒不履行法定侦查职责或法定程序处置职责，长时间未开展实质性侦查活动，或虽已完成侦查活动但拒不作出移送审查起诉、撤销案件、终止侦查等法定处理决定，或在案件侦查停滞期间存在程序违法，致使案件办理长期处于违法停滞状态的情形。这一概念坚持主客观相统一原则，客观上表现为案件程序长期停滞且未作出法定处理，主观上要求侦查机关明知停滞行为无正当理由而不予以纠正，从而排除了因客观侦查障碍导致的合法停滞。

　　有观点根据侦查停滞的原因不同，将“挂案”的类型分为证据不足型、不当立案型和消极侦查型三种。该分类较为合理，但忽略了合法立案后经侦查查明无追诉基础应当撤案而拒不撤案的情形，因而存在疏漏。本文认为，根据侦查停滞的原因和违法性质的不同，“挂案”可分为以下三种类型：

　　一是应当撤案而不撤案型“挂案”。该类“挂案”的违法根源在于，侦查机关将不具有犯罪事实，无需追究刑事责任的案件错误地纳入刑事追诉程序中，导致案件办理必然出现证据不足、无法推进的僵持状态。该类“挂案”均自始或随后丧失了刑事追诉的正当性基础，由此造成刑事诉讼程序空转，严重损害当事人合法权益与司法公信力的结果。主要包括两种情形：其一，不应当立案而违法立案，后续拒不纠正错误、作出撤案决定形成的“挂案”。其二，立案后经侦查查明无追诉基础，应当撤案而拒不撤案形成的“挂案”。

　　二是消极侦查型“挂案”。其表现为侦查机关立案后无正当理由不履行法定侦查职责，致使案件长期停滞。具体包括两种情形：其一，侦查机关未开展实质性侦查活动，如因徇私舞弊故意压案不查、因办案资源分配不当对普通刑事案件长期搁置等。其二，案件已达到侦查终结、移送审查起诉的标准，但侦查机关出于地方保护、徇私舞弊等原因，无正当理由拒不移送审查起诉。该类“挂案”的违法根源在于侦查人员不正当履职，严重违背法定职责要求，同样对当事人的合法权益、刑事司法的权威性及公信力造成严重损害。

　　三是证据不足型“挂案”。刑事侦查是一种回溯性查明案件客观事实的活动，受侦查技术限制、犯罪嫌疑人逃匿、线索证据灭失等因素的影响，侦查实践在某些情况下必然会出现无法证实也无法证伪的僵局。司法实践虽然应当追求侦查效率，但也应当认可为等待侦破时机、保留追诉可能而形成的证据不足型“挂案”的存在，在某种意义上，其契合刑事侦查工作的正常规律。因此，在单纯的证据不足型“挂案”中，只要案件仍然具备侦查的可恢复性，且不存在程序违法的情形，就属于刑事诉讼的正常样态。只有当案件不具备侦查的可恢复性或出现程序违法情形时，才需要启动以纠正违法为目的的侦查监督程序。就该类“挂案”中的程序违法而言，主要包括以下几类情形：（1）存在违法适用刑事强制措施、超期羁押等“挂案又挂人”的情形。（2）侦查机关违反了2017年最高检、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》有关要求。该文件对经济犯罪的侦查期限以及应当撤案和终止侦查的情形作了规定，若经济犯罪案件中的侦查工作违背了该文件要求，则属于程序违法，应通过检察监督予以纠正。（3）除法定核准追诉的极特殊情形外，案件已经超过追诉时效，仍未依法作出程序处置的。此时案件已永久丧失了推进诉讼、追究刑事责任的法律基础，需要通过侦查监督予以纠正。

　　（此为删减版,注释及全文见《人民检察》2026年第11期)