行刑双向衔接中的程序展开与检察监督

郭志媛  谭铁军

2024年党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。2023年，最高人民检察院印发的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》提出，构建检察监督与行政执法衔接制度，充分发挥检察机关在行刑衔接工作中的法律监督职能作用。2024年最高检《人民检察院行刑反向衔接工作指引》首次系统规定了行刑反向衔接的操作细则。当前，行刑双向衔接相关研究成果颇丰，但仍存在实体性研究相对充分而程序性议题回应不足，反向衔接备受关注而正向衔接相对薄弱，对策性方案迭出但缺乏系统化研究等问题。同时，实践中行刑双向衔接存在不协调之处，正向衔接和反向衔接时有出现刑事处罚冲锋在前或与行政处罚严厉程度倒挂的案件。为回应政策呼吁和犯罪治理需求，有必要从程序展开和检察监督两个维度同步推进行刑双向衔接工作。一方面，应当厘清行刑双向衔接中案件分流、证据转化等程序性障碍，形成完善的内部规范体系；另一方面，应当寻找检察机关发挥法律监督职能作用和程序枢纽功能的制度空间，构建系统的外部监督机制。

（一）行刑正向衔接中的案件移送标准不明

行政处罚法第27条规定了行政机关移送案件的条件，但对何为“违法行为涉嫌犯罪”并未给出具体判断标准。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定了涉嫌特定类型犯罪时行政执法机关移送案件的条件，即经济类案件违法事实涉及的金额、情节、造成的后果等涉嫌构成犯罪的，知识产权类案件根据证据和事实认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的。据此，行政执法机关移送案件的标准低于刑事立案标准，应当建立在有证据证明存在犯罪的合理嫌疑，且与刑法罪名规范中量的要求相符合的基础上。最高法、最高检、公安部、国务院食品安全委员会等印发的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第5条规定，食品药品监管部门向公安机关移送案件应当符合实施行政执法的主体与程序合法和有证据证明涉嫌犯罪事实发生的要求。该条不仅增加了程序性要求，其移送标准已实质上与公安机关“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”的立案标准相一致。不同法律规范对移送标准的规定有所出入，且表述较为原则和概括，行政机关移送案件是否应当对此进行实质性审查以及是否具备实质性审查手段也尚不明确，由于有的地方行政机关本身存在工作业绩、经费来源等与部门利益深度绑定的执法激励，移送标准的模糊会加剧这种逐利驱动下对案件不予移送的现象。

（二）行刑正向衔接中的证据转化机制不畅

行刑正向衔接案件移送效果不佳，除了体现在实践中存在应移不移、以罚代刑、优先追究行政责任的情况之外，一移了之、程序空转等问题也较为突出。究其根本原因，在于公安机关对生态保护、食品药品安全、公共卫生等行政领域的问题缺乏专业的调查手段和规范素养，后续侦查一般建立在行政执法机关移送的证据材料之上，但相关法律法规目前对移送证据材料的范围和程序规定较为模糊，导致关键证据未被移送，以及已移送证据面临证据能力和证明力质疑等问题，制约了行刑正向衔接制度的有效运行。刑事诉讼法第54条规定，行政机关移送的证据包括物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第64条增加了鉴定意见、勘验、检查笔录，但“等证据材料”的表述并未框定行政证据的移送范围和转化程序。由于鉴定意见、勘验、检查笔录、专门性报告等并未在位阶较高的刑事诉讼法中予以明确，实践中对其是否应当移送并转化为刑事诉讼证据存在争议。此外，刑事诉讼涉及可能剥夺人身自由的强制性措施和最为严厉的刑罚手段，在证据收集主体、收集程序和证明标准等方面均有特殊要求，相关证据材料可能因程序性违法而被排除，因此我国在允许可信度较高的实物证据进入刑事诉讼的同时，严格限制言词证据的转化适用。但是，一方面，由于实物类行政证据的收集和保管规定更为宽松、灵活，其可能因影响证据真实性和可信度的程序瑕疵产生转化障碍，无法作为刑事诉讼中认定案件事实的依据；另一方面，言词类证据的严格转化要求并未在实践中得以贯彻落实，行政机关收集的言词证据仍然可以不经重新收集而被法院轻易采信，鉴定意见、专门性报告的转化也因其重要性和复杂性常常成为案件的争议焦点。如，在穆某某领导、组织传销活动案中，行政机关通过雇用网络技术公司破解密码的方式获取平台信息和形成鉴定意见，法院认为行政机关使用了技术侦查手段，该鉴定意见最终被认定为非法证据予以排除，充分体现了行政证据与刑事证据收集和调取的程序性区别。

（三）行刑正向衔接中的检察监督效能有待提升

最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第4条至第7条规定了在行刑正向衔接中检察机关开展法律监督的启动方式、适用情形及监督手段。检察机关可以依职权、依行政机关建议或依他人举报，审查行政机关应当移送公安机关立案侦查而不移送、公安机关对移送案件应当立案侦查而不立案侦查的情形，并通过提出检察意见和开展立案监督的方式促进行刑正向衔接程序规范运转。问题在于：首先，检察机关开展有效监督以获得完整全面的数据信息为前提，但当前行刑衔接工作信息共享平台存在仅保存静态数据、移送已完成行政处罚案件、跟踪录入不及时、接入单位不明确、信息分析能力有限等问题，检察机关难以通过信息共享实现部门沟通、适时介入和有效履职。其次，检察意见的刚性较弱，难以对行政机关形成足够的约束力。《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第11条规定的情况通报机制虽然为检察意见目的落空时的后续制裁措施，但实践中书面通报同级司法行政机关、提请上级检察机关通报其上级机关、必要时报告同级党委和人民代表大会常务委员会等措施可能存在落实不到位的情况，而立法也缺乏其他更为层级化、常态化的监督方式。

（一）行刑反向衔接中的案件范围与分流标准尚不清晰

行政处罚法第27条将行刑反向衔接的范围界定为“依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚”的案件。根据最高检出台的相关指引和意见，检察机关开展行刑反向衔接的范围被限定为作出不起诉决定的案件，这一限定有助于避免行刑反向衔接与行政违法行为监督、公益诉讼检察等职能混同。但检察机关在刑事诉讼程序中除了审查起诉之外，还承担审查逮捕、立案监督和审判监督等多项职能，在这些环节中，检察机关同样可能发现不宜进入刑事诉讼，或经审判后免予刑事处罚或者作出无罪判决的案件，仍有必要予以行政处罚的情形。由于检察机关在行刑反向衔接制度运行中，能否移送所有在刑事诉讼中发现的其他有行政处罚必要的案件仍不明确，若检察机关在审查起诉之外的其他环节发现有行政处罚必要的案件，则缺乏稳定、统一的程序出口。这一问题还涉及刑事诉讼不同程序节点和不同办案机关之间的衔接分工。就分流标准而言，行政处罚法第27条要求司法机关应当及时将案件移送有关行政机关，公安机关、检察机关、法院在办案过程中或办结案件后，若认为案件事实可能构成行政违法并具有行政处罚必要的，均可能面临向行政机关移送的问题。那么，何种情形下由办案机关直接移送，何种情形下由检察机关通过法律监督的方式督促移送，何种情形下应转化为行政违法行为监督，目前尚缺乏较为清晰的程序规则。

（二）刑事证据向行政证据的转化缺乏明确支撑

刑事诉讼法第54条为行政证据转化为刑事证据提供了规范支撑，但关于“刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用”仅规定在公安部《公安机关办理行政案件程序规定》中，刑事证据转化为行政证据缺少法律支撑。虽然司法判例明显支持刑事证据向行政证据转化，但理论研究更加强调进一步明确刑事证据向行政证据转化使用的规则，目前仅基于刑事案件证明标准高于行政案件的考虑证成刑事证据可以直接转化的思路值得商榷。因此，刑事证据向行政证据转化虽然在实践中已有一定现实需求和司法认可基础，但由于缺乏统一的规范指引，其争议往往集中在具体转化适用过程中的操作性问题。具体而言，刑事证据向行政证据转化主要面临以下问题：首先，刑事证据和行政证据虽然在证据种类上存在相似性，但在收集主体、收集程序和证明标准等方面并不完全一致，刑事程序中已经形成的证据材料不能当然取得行政处罚程序中的证据资格。其次，鉴定意见、专门性报告等专业性证据在行政处罚程序中往往直接关系违法事实是否成立、处罚幅度如何确定的问题，而在刑事程序中形成的鉴定意见未必完全符合行政处罚程序对特定专业问题的认定要求，由于缺乏较为统一的标准，行政机关对在刑事程序中已经形成的鉴定意见应当进行何种程度的审查，不同行政机关在接收案件时可能采取不同的做法。再次，现行规范虽然已经确认行刑反向衔接中的证据材料移送义务，但相较于行刑正向衔接中明确的清单式规定，行政处罚法第27条仅原则性要求司法机关与行政机关加强证据材料移交、接收衔接，《人民检察院行刑反向衔接工作指引》中规定的“相关证据材料”也属概括性表述，对此存在移送所有卷宗材料和仅提供不起诉决定书等不同观点，实践中既可能出现“结论移送”不足以支撑行政机关认定违法事实的问题，也可能出现“全案移送”造成材料冗余和行政机关审查负担过重的问题。

（三）行刑反向衔接未能形成监督闭环

行刑反向衔接并不止于检察机关将案件移送给行政主管机关，还应当监督移送后的案件处理全过程。要实现全过程衔接，需要明确检察意见在行刑反向衔接中的法律性质。实践中，检察机关普遍将行刑反向衔接程序中的检察意见理解为具有法律监督性质的案件线索移送，这一判断虽然有助于划清检察监督权与行政处罚权的边界，但如果检察意见只是案件线索移送，则意味着其对行政机关的约束力相对有限；若进一步明确检察意见具有法律监督属性，则需要明确行政机关不予配合的程序后果。由此可见，检察意见在线索移送和法律监督之间的双重属性尚未被充分制度化，导致通过行刑反向衔接程序移送案件后的监督闭环难以形成。这一问题在虞某非法吸收公众存款、帮助信息网络犯罪活动案中即有体现，该案中，在检察意见制发后，相关行政机关曾以无管辖权、无处罚依据等理由未予处理，检察机关不得不通过多次沟通会商、阐明监管职责和处罚依据等方式继续推动案件办理，揭示了检察意见制发后，一旦出现行政机关不予采纳、拖延处理或者执行不到位等情形，检察机关后续监督便面临程序依据不足的困境。目前的行刑反向衔接规范已经对检察意见的回复时限以及督促纠正程序作出规定，在一定程度上强化了行政机关的配合义务，但相关规定主要体现为工作机制层面的约束，尚不具有独立的法律效力。这使得检察机关往往只能通过沟通协调、通报上级机关等方式推动案件处理，其刚性明显弱于刑事立案监督。

在大数据、云计算和人工智能飞速发展的时代背景下，行刑双向衔接中的检察监督被赋予新的含义，数字检察的运行逻辑依托于行刑衔接机制，数字检察又拓展了行刑衔接的外延，二者相辅相成、相互成就。因此，有必要面向行刑双向衔接的理论和实践难题，推动检察监督在行刑双向衔接中实现数字化转向。

第一，明确行刑双向衔接的协调对接主体，树立打破信息壁垒的共治理念。数据孤岛现象的出现不利于检察机关开展外部监督与内部自查，因此应当通过明确协调对接主体的方式来推动权责落实。在行刑正向衔接中，既会出现公安机关在维护社会治安活动中发现涉嫌犯罪线索移送内部刑事侦查部门的情况，也会出现行政机关在行政执法活动中发现涉嫌犯罪线索移送公安机关的情况，相比于公安机关内部移送，外部转内部的移送面临更大的困难，应当根据不同案件类型和涉嫌犯罪情况分别确定移送对象。在行刑反向衔接中，检察机关作出不起诉决定后的移送主体较为容易确定，但对公安机关作出不立案决定或法院作出免予刑事处罚判决的，检察机关往往难以及时发现介入和确定移送的行政执法主体，应当通过完善相关法律规范和操作指引、指定部门或专人负责的方式予以明确。通过划定行刑双向衔接中的权责主体，将部门间主动沟通交流纳入常态化工作内容，改变不同部门和地区信息互不联通且怠于跟踪录入数据的现状，为检察监督的顺利开展打下良好的基础。

第二，建立行刑双向衔接数据收集共享机制，为检察监督提供全面准确的数据底座。当前，行刑衔接工作信息共享平台的数据主要来源于政府和检察系统内部，行政执法机关与检察机关开展协同合作的实践相对较少，且常常以数据涉密风险为由拒绝与检察机关共享案件信息。除各机关内部平台不联通、数据无法实时动态录入外，行刑衔接工作信息共享平台本身也面临日常维护不足和技术支撑缺乏等问题。完整、全面的数据池是检察监督的基础和前提，应当通过确立牵头主体、加强各部门合作的方式，整合各自为政、相对封闭的信息应用平台，以行刑双向衔接为切口，开发跨部门的大数据法律监督模型并试点应用。例如，关于技术不足以支撑信息共享机制的问题，应当由检察人员负责提供案件线索和办案要求，由检察机关对接合作的企业提供专业的技术支持和软件开发服务，为试用的行政执法人员、公安人员、检察人员等划定统一规范的信息录入标准、程序和期限，以形成全流程、动态化、可持续的行刑双向衔接数据共享机制。

第三，开发行刑双向衔接数据研判模型，为检察监督提供便捷有效的辅助参考。由于业务方向和培养要求不同，检察机关既缺乏专业的行政调查手段，以承接行刑正向衔接中移送的涉及行政领域特殊问题的案件；也缺乏对行政法律规范的深入研究，以审查行刑反向衔接案件并提出有效的检察意见。除了加强部门间的沟通交流，通过开展联席会议等方式实现人员素质的提升外，还应当开发数智化的数据联通平台和研判系统，自动抓取、捕捉和分析动态的案件信息，并通过人工智能辅助和深度学习功能，为检察人员提供跨业务、跨部门甚至跨地域的参考建议。全面准确的案件信息数据库与合理可行的分析建议，能够与检察意见的刚性效力形成良性互动，提升检察意见被公安机关、行政机关等主体接受的程度。理想状态下，应当赋予检察意见实质作用，如通过检察意见触发强制移送立案制度，并配合提出检察意见之外的若干制裁措施，构建轻重有序的层级化监督体系。