洋务运动后立宪思潮的萌动

　　早在洋务运动期间，要求许民议论、授民以权，让一直被边缘化了的百姓有参与政治机会的呼吁就已初露端倪。在戊戌变法中，康有为明确提出了实行宪政的要求。在他勾画的宪政蓝图中，国会是“君与民共议一国之政法”的场所，在整个国家政治生活中居于重要地位；君主虽总摄立法、司法、行政三权，但要“受治”于宪法，君权要在宪法之下行使；实行责任内阁制，君主地位虽尊崇神圣，而政府则负实际的政治责任。这场昙花一现的戊戌变法，使“民”从“理论上”步入了以议院、国会为平台，与以往掌握所有政治权力的君主分享政权的进程。而20世纪初的新政，则为除以革命手段推翻满清政府之外的一切变革思想提供了发言的机会，以往有可能被视为反逆的思想主张，如今则只要和救亡图存联系在一起，就会自动获得合法性。在这一相对宽松的政治环境里，一些封疆大吏、朝廷重臣、驻外使节或工商实业界人士，倡言立宪，敦请政府采行宪政。

　　立宪导火索：小日本竟打败了大俄国

　　1904年，中国能否实施宪政的问题，在社会上引起了广泛而热烈的讨论，而“刺激”人们立宪热情的，是因实行宪政由弱而强、一举打败专制俄国的东邻日本的“榜样的力量”。作为东方小国的日本战胜欧洲大国的沙俄或许有多种原因，但当时的中国人却“执著地”认为，决定两国胜负的原因在于是否实行了宪政。就在这一年，中国驻法公使孙宝琦等正式奏请立宪。他认为立宪可以“合通国之民共治一国”，不立宪则“君臣孤立，民不相亲”。中国欲摆脱败弱局面，只有立宪一条路可走。他希望清王朝能“仿英德日本之制，定为立宪政体之国”。

　　慈禧立宪目的：为清廷之江山永固计

　　由于中国“事皆决于上”的传统根深蒂固，社会改革之权操诸朝廷，因此，即便社会上鼓吹吁请急切热烈，立宪之是否采行仍取决于朝廷。而对于一个没落无能的政府来说，除非有迫在眉睫的危机和强烈的刺激，很难促成其采纳众议，厉行改革。所以当宪政的日本“确实”打败了专制的沙俄后，为清廷之江山永固计，满清统治者也不得不把立宪事宜列入议事日程。当时清廷的最高决策者慈禧，对立宪问题态度的转变，具有决定性的意义，“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此泯灭，侯调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”慈禧的决定使立宪真正步上轨道。

　　清廷预备立宪：民众只有知情权 无决策权

　　在经过审慎的考虑、辩论、权衡之后，朝廷终于在1906年9月1日发布预备立宪上谕，宣告“仿行宪政”，而该上谕所宣示的正是时人所普遍接受的宪政观。首先，诏书分析了各国的富强都是由于实行宪法，中国要想挽救颓势，必经宪政之途。其次，诏书确立了仿行宪政的原则，勘定了君民权力的界限，即“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，旗帜鲜明地宣示一切权力统摄于朝廷，即便是在“庶政”方面也仅仅是公诸舆论，让老百姓对政事有所了解，而非让民众有决策之权。最后，诏书虽宣布了“仿行宪政”的必要性，但又认定在当时的中国，宪政还缺乏立即施行的“可行性”，原因是“规制未备，民智未开”，缺乏立即实行宪政的制度设施和观念储备。　　　　　

　　因此，除了官方从整顿官制、厘定法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警等方面的积极“预备”外，作为立宪政府中本应居于主体地位的民众，则只能消极地“尊崇秩序，保守和平，以预储立宪国民之资格”。

　　《钦定宪法大纲》：伪立宪绝对主义

　　1908年8月27日，清政府颁布了《钦定宪法大纲》，其主要内容是"君上大权"。宪法是国家根本大法，而宪法的“根本”之处，就在于它“规制”政府权力，为公权力划定行使的界限，以防止公权力造成对个人自由权利的侵损。从这个意义上说，《大纲》开宗明义即规定“君上大权”并无不妥，属于立宪国家通行的做法，符合“限政”的要求。不足之处仅在于“限制”的程度无法满足后世评说者的期许而已。

　　关于臣民的权利与义务、议院法要领等，则依据权利来自君主的原则制定，"操纵之法，则必使出于上之赐予，万不可待臣民之要求"，"议院只有建议之权，并无行政之责，所有决议事件，应恭候钦定后，政府方得奉行"。

　　晚清政府是深明“规范政府权力”和“保障臣民权利”的宪政精义的，只是这场由政府自上而下推动的立宪运动，在将其宪政观制度化时，做了最有利于巩固政权的处理，那就是“最弱意义上的权力限制”和“最弱意义上的权利保障”。由于是“最弱意义上”的，当然也就会引来最多的误解和最严厉的批评。

　　虽说权利最弱　却是开明政治的起点

　　从《钦定宪法大纲》颁布到辛亥革命爆发前的4年间，清廷依其权力分划而设置的现代官僚机构开始逐步发挥其作用，人民也在逐渐体认和行使《大纲》所赋予的各项权利，可以说，“清廷的预备立宪，是开明政治的起点——专制政治已被迫稍事收敛，人民的政治意识已渐次开启，深藏内心的不满，终于形于表面而成狂潮。”而《大纲》中“君上大权”与附录中的“臣民权利义务”，实际上成为其后几年间政府推进政治改革和臣民行使权利的指南。

　　“司法独立”原则指导下的司法制度的创制

　　在晚清预备立宪过程中，司法权的配置也引起了一场纷争，这就是发生在法部及大理院之间的著名的“部院之争”。1906年12月，由大理院奏准的《大理院审判编制法》，则以法律的形式明确表述了司法独立原则：自大理院以下及本院直辖各审判厅局关于司法裁判全不受行政衙门干涉，以重国家司法独立大权而保人民身体财产。这为解决中国政治传统中由于行政与审判职能交叉、权责纠缠不清造成的刑狱冤滥，奠定了制度的基础。然而，法部、大理院的“司法权”从行政机构中的剥离，并没有彻底解决行政干预司法的问题。

　　积极推进公民权利意识的觉醒

　　《钦定宪法大纲》虽体现的是清廷宪法“兼以保护臣民”的“最弱意义上的保障”的宪政观，但当时的民众并不因为这些权利在文本中的“附录位置”而降低行使权利的热情。立宪团体一方面继续利用其合法组织的身份参与政事，行使宪法大纲赋予的参政权，另一方面还积极地实践言论、著作和出版的自由，开启民智、指陈时政、针砭时弊、议论国事，阐发自由、民主、法治、宪政及民权思想。他们在编译出版各种宣传西方社会思潮的著作的同时，还创办了许多杂志和报刊，使中国的学术思想空前繁荣，西方国家的民主、自由、平等、民权思想也得到广泛传播，为促进中国公民权利意识的觉醒起了积极的作用。让人们看到了在国家政治制度的构想中权利保障的曙光。